柴米油鹽，一蔬一飯，既是家事，也是習近平總書記心頭牽掛的國事。習近平總書記在中央農村工作會議時指出，食品安全，首先是“產”出來，但食品安全也是“管”出來的。由于我國城鄉(xiāng)二元結構的發(fā)展模式導致農村地區(qū)食品產業(yè)基礎薄弱、食品經(jīng)營分散、聚集程度低，存在監(jiān)管難度大與監(jiān)管力量有限等諸多問題。大量薄弱環(huán)節(jié)成為了漁農村食品安全監(jiān)管的“瓶頸”，嚴重阻礙了食品安全現(xiàn)代化的發(fā)展進程。近年來，舟山市食品安全工作在多方努力下，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定向好，但在前期的調研中也發(fā)現(xiàn)，漁農村食品安全問題偶有發(fā)生，“互聯(lián)網(wǎng)+”新興網(wǎng)絡模式帶來的監(jiān)管難點日益凸顯。因此，充分調動現(xiàn)有的基層農村資源，利用大數(shù)據(jù)平臺的信息技術，消除漁農村食品安全監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，著力構建一體化、廣覆蓋、權威性、高效率的監(jiān)管體系，是一項刻不容緩的課題。

一、概況

舟山是“千島之城”，擁有海島2085個，具有“九海一陸”特征，海域和陸域面積比高達93：7，是浙江省總面積最大、陸域面積最小的地級市。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷深入，舟山市漁農村群眾生活水平得到了很大的改善，食品消費需求越來越高。然，日益繁榮的漁農村食品市場在滿足廣大農民群眾飲食需求的同時，一些不容忽視的食品安全隱患也充分暴露出來。黨的二十大報告正式將食品安全納入國家安全體系，突出強調要“強化食品藥品安全監(jiān)管”。食品安全監(jiān)管工作的難點在漁農村、薄弱點也在漁農村，解決漁農村食品安全領域不平衡問題的重點任務就是實施食品安全戰(zhàn)略，促進優(yōu)質供給與美好需求相匹配。

二、難為之因

導致漁農村食品安全監(jiān)管步入困境的原因眾多，這意味消除薄弱環(huán)節(jié)將困難重重。只有找到舟山市漁農村食品安全問題產生的根源、影響因素和作用機制，才能提出有效解決漁農村食品安全特定問題的對策思路。

（一）外部因素

1.食品安全風險涉及環(huán)節(jié)長。漁農村食品安全風險主要分布于源頭環(huán)節(jié)、生產加工環(huán)節(jié)，以及消費環(huán)節(jié)。在源頭環(huán)節(jié)，容易引發(fā)種植環(huán)節(jié)農藥殘留物超標和養(yǎng)殖環(huán)節(jié)藥劑非法添加等食品安全風險。在生產加工環(huán)節(jié)，小作坊點多面廣衛(wèi)生條件差、從業(yè)人員流動性強、素質參差不齊，例如因生產加工過程控制不到位和環(huán)境衛(wèi)生不達標導致的冷加工糕點致病污染等生物性污染問題。在消費環(huán)節(jié)，消費產品種類龐雜，散裝食品及涼菜、炒貨等裸賣食品，存在新陳混賣等質量安全隱患。

2.食品相關法律法規(guī)執(zhí)行難，監(jiān)管體系不完善。在漁農村，村民之間人際交往主要是以血緣和地緣關系而形成，出于情義以及根深蒂固的宗族觀念，往往對食品監(jiān)管部門的行政手段漠視、抵觸，甚至帶有私人情緒阻撓執(zhí)法工作。漁農村食品安全監(jiān)管涉及農業(yè)農村、海洋漁業(yè)、市場監(jiān)管、城市管理等多部門，容易出現(xiàn)重復監(jiān)管，交叉監(jiān)管及監(jiān)管空白等問題。

3.食品行業(yè)協(xié)會自律作用微弱。《中華人民共和國食品安全法》中雖有規(guī)定，食品行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律，但是從法律位階和內容看，并未對我國食品行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用提供實質性引導。食品行業(yè)組織在農村地區(qū)目前仍是是真空狀態(tài)，舟山市漁農村似乎也缺乏有規(guī)模的食品行業(yè)協(xié)會。

（二）內部因素

1.監(jiān)管力量薄弱，經(jīng)營網(wǎng)點分散。漁農村食品市場面廣量大、監(jiān)管任務繁重，而基層的監(jiān)管力量相對不足。以舟山市洋山鎮(zhèn)為例，轄區(qū)內漁農村加工小作坊2家，農村食品店135家，小餐館88家，實際食品安全執(zhí)法人員僅2人，監(jiān)管力量嚴重不足。前文中提到舟山市是個海島城市，海島地區(qū)地域廣闊，食品經(jīng)營單位分布范圍廣，島際間交通又多有不便，容易導致執(zhí)法成本高，檢查周期長。

2.經(jīng)營者自我監(jiān)管的缺失。無知和無良導致生產經(jīng)營者誠信缺失，漁農村地區(qū)的食品業(yè)態(tài)主要呈現(xiàn)粗放型和家庭作坊式特征，規(guī)模小技術含量低，生產者普遍文化程度較低，食品安全意識和法律意識淡??；無良商人的逐利性導致社會責任缺失，片面追求利益最大化，生產經(jīng)營違法違規(guī)食品。導致在漁農村市場假冒偽劣食品盛行，在城鄉(xiāng)接合部，“傍名牌”的山寨食品搭著名牌的順風車，魚目混珠。

3.消費者參與的缺失。漁農村消費者安全意識淡薄，參與意識不強，缺乏自我保護意識和理性維權意識。一方面受傳統(tǒng)飲食習慣影響，科學飲食、健康飲食的意識較為淡薄，食品信息篩選能力弱，為食品安全風險埋下隱患。另一方面，對食品標簽不關注、對假冒偽劣產品的鑒別能力低下，在遇到一些食品安全消費糾紛時，由于其熟人社會的社交圈，極少通過投訴舉報或法律途徑維護自身權益。

三、作為之徑

從現(xiàn)階段看，漁農村食品安全需要有效監(jiān)管，也需要實施積極有為的社會共治。舟山市根據(jù)食品安全現(xiàn)狀，從內因和外因分析漁農村食品安全薄弱環(huán)節(jié)，實施了四條解決監(jiān)管困境的對策，即構建漁農村食品全程追蹤監(jiān)管體系，將食品安全監(jiān)管工作覆蓋“生產-流通-消費”的全過程，積極推動政府、食品產銷者、消費者等社會各界力量參與農村食品安全監(jiān)管工作。通過整合漁農村食品安全監(jiān)管的基層執(zhí)法機構，構建漁農村食品安全信息共享平臺等協(xié)作機制，并從不同視角監(jiān)督管理食品安全工作，構建漁農村食品安全監(jiān)管的無縫隙監(jiān)管網(wǎng)絡。

（一）形成科學有效的監(jiān)管體系

食品安全管理環(huán)環(huán)相扣，從田間到餐桌，從生產源頭到終端消費，每個環(huán)節(jié)都要緊密配合，監(jiān)管鏈條才能有序運轉。從源頭治理食品安全，對流通環(huán)節(jié)亦不可放松，漁農村食品安全監(jiān)管需建立一個全區(qū)域、全過程控制監(jiān)管體系。

實現(xiàn)方法探索：嚴控漁農產品源頭管理。

舟山海水養(yǎng)殖產量達31.3萬噸，養(yǎng)殖面積達4716公頃，形成以大黃魚、梭子蟹、對蝦、貽貝等四大特色優(yōu)勢品種為主導的現(xiàn)代水產養(yǎng)殖業(yè)格局。近年來，該市致力于發(fā)展鄉(xiāng)村特色水產養(yǎng)殖業(yè)，通過打造特色養(yǎng)殖品牌、搭建育種育苗平臺、探索養(yǎng)殖場智慧管理等手段，提高養(yǎng)殖業(yè)的核心競爭力。已創(chuàng)立三疣梭子蟹、舟山帶魚、嵊泗貽貝等地理標志產品。其中，“嵊泗貽貝”成功入選第一批中歐地理標志保護協(xié)定名單和全國第一批地理標志運用促進重點聯(lián)系指導名錄。

堅持獸藥減量化和飼料環(huán)?；皟苫眲?chuàng)建，堅持低碳減排養(yǎng)殖技術推廣，嚴格種養(yǎng)過程控肥控藥推廣有機肥替代化肥、測土配方施肥。樹立綠色發(fā)展理念，控肥控藥，健康生產，支持低消耗、低殘留、低污染農業(yè)投入品生產。目前，全市17家規(guī)模養(yǎng)殖場完成美麗牧場建設全覆蓋。

實現(xiàn)方法探索：提升風險防控治理水平。

近年來，舟山市致力于鄉(xiāng)村振興行動，牽引農村消費提升。在漁農村，農村家宴一直以來是傳統(tǒng)飲食文化的重要組成部分，與老百姓的生活需求息息相關。舟山市引導推動農村家宴產業(yè)融合發(fā)展，培育建立集家宴預訂、食材配送、廚師管理等全鏈條一體化服務的家宴公司，助力推進農村家宴轉型升級。

對農村市場的風險隱患整治常抓不懈。舟山市結合抽樣檢驗、風險監(jiān)測、投訴舉報、日常檢查、案件查處中發(fā)現(xiàn)的“潛規(guī)則”，梳理流通環(huán)節(jié)風險隱患清單，開展重點食品安全風險的專項治理。對農村食品市場全面“大掃除”，特別集中力量打擊生產經(jīng)營假冒偽劣食品等違法違規(guī)行為，開展農村假冒偽劣食品線索追查行動，嚴懲違法犯罪行為。

（二）重視監(jiān)管科學方法研究與應用

舟山是浙江省首個統(tǒng)一食品生產、流通環(huán)節(jié)和餐飲個環(huán)節(jié)監(jiān)管職能的城市，自 2012 年職能物理整合后，原有的嚴防死守的簡單監(jiān)管模式已無法適應食品安全監(jiān)管需求，特別是漁農村發(fā)展迅速，矛盾凸顯愈發(fā)明顯。故此，舟山市在科學有效的監(jiān)管方式方法等方面進行了探索和嘗試。

實現(xiàn)方法探索：積極推進食品安全數(shù)字化監(jiān)管。

食品安全可追溯體系，是助力保障食品安全產業(yè)鏈安全的有效工具。舟山市積極推廣應用“浙食鏈”，完善食品安全追溯體系。推進食品安全綜合治理數(shù)字化協(xié)同應用場景建設，建設應用“陽光工廠”“特殊食品風險智控”“校園食品安全智治”“網(wǎng)絡餐飲以網(wǎng)管網(wǎng)”“風險評估預警”“問題智治”等場景。全面推行農產品質量合格證并納入“浙農碼”，實現(xiàn)示范性農產品合作社、家庭農場等規(guī)模以上主體合格證全覆蓋，落實生產主體生產記錄制度。

（三）建立內外監(jiān)管科學協(xié)作體系

食品安全監(jiān)管部門共同成立一個聚集內部與外部資源的平臺，以不斷提高監(jiān)管能力的效率與質量。廣泛的內外監(jiān)管人員交流有利于高質量、高標準的監(jiān)管科學研究。漁農村網(wǎng)格員發(fā)揮機動靈活性，與監(jiān)管人員的專業(yè)性完美契合，有助于盡早發(fā)現(xiàn)食品安全領域所出現(xiàn)的新風險。

實現(xiàn)方法探索：成立各級食安委和食安辦。

舟山市通過強化執(zhí)法協(xié)調聯(lián)動，優(yōu)化改革屬地頂層設計。全市36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均成立食品安全委員和食安辦（2024年以前），不斷加強公安、農業(yè)農村、海洋漁業(yè)、衛(wèi)健、市場監(jiān)管、海關等部門間合力協(xié)作，建立健全線索移交、協(xié)查聯(lián)辦、監(jiān)測會商等機制，推進食品安全信息交流互通，破解“信息孤島”。

實現(xiàn)方法探索：建立食品安全基層網(wǎng)絡閉環(huán)體系。

2016年以來，舟山市以“基層治理四平臺”建設為契機，始終堅定不移地推進食品安全基層網(wǎng)絡閉環(huán)體系建設。實施村、居食品安全工作網(wǎng)絡化管理，通過分區(qū)劃片、包干負責模式，完善了食品安全條塊結合、以塊為主的工作格局，形成了監(jiān)管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）塊包條保、攜手監(jiān)管的良好局面，實現(xiàn)漁農村食品安全監(jiān)管無盲點。

（四）促進各方交流與參與

以行政機關為主導的監(jiān)管模式難以完全解決農村食品安全問題，適時引入公眾參與機制，具有合理性和必要性。

《中華人民共和國食品安全法》第三條“食品安全工作實行……社會共治……的監(jiān)督管理制度”和第十條“……鼓勵社會組織、基層群眾性自治組織、食品生產經(jīng)營者開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的普及工作……”，都蘊含著公眾參與理念，為公眾參與農村食品安全監(jiān)管提供了理論支撐。

實現(xiàn)方法探索：食品安全監(jiān)督協(xié)會。

2023年，舟山市食品安全監(jiān)督協(xié)會成立，充分吸收市人大代表、政協(xié)委員、食品生產經(jīng)營行業(yè)代表、高等院校、科研檢驗機構、基層群眾等各行各業(yè)代表共同監(jiān)督食品安全工作。協(xié)會的成立對于整合社會資源，搭建食品安全行業(yè)的橋梁與紐帶，應對食品安全面臨的風險挑戰(zhàn)具有重要意義，也是廣大社會監(jiān)督員深入基層、服務群眾、保障食品安全的生動實踐，標志著該市在食品安全社會共治邁上新臺階。

實現(xiàn)方法探索：培育食品行業(yè)協(xié)會。

食品行業(yè)協(xié)會以中立、高效的特點成為連接政府和公眾的橋梁和紐帶，在漁農村食品安全監(jiān)管的舞臺上發(fā)揮獨特的作用。2018 年，舟山市成立小微餐飲行業(yè)協(xié)會，實現(xiàn)參與組織化。完善的食品行業(yè)協(xié)會能將農村食品安全隱患及時反饋給政府，并從問題排查、督促整改、協(xié)同執(zhí)法、信息匯報和輔助工作等五個方面推進管理工作，共促小餐飲領域日常管理工作步入正軌。

實現(xiàn)方法探索：引入綜合信用評價機制。

早在2015年，國家總局發(fā)布了食品安全信息體系建設的指導意見和管理辦法，但由于食品行業(yè)品類龐雜，實施進度較為緩慢。誠信監(jiān)管需切入生產經(jīng)營者的“痛點”，與之利益相關，才能“藥到病除”，舟山市建立實施“黑名單”制度，引入銀行懲戒機制，及時向社會披露其食品安全信用信息，對不良信用記錄的生產經(jīng)營者，在融資信貸、招投標等方面予以限制；對信用良好的企業(yè)，在品牌培育、產業(yè)提升等方面予以支持。2018年至今，舟山市已向人民銀行推送信用信息623條，經(jīng)營主體納入食品安全金融征信聯(lián)合懲戒共收回貸款金額7225萬元，降低授信額度665萬元。

四、總結

漁農村食品安全的核心是監(jiān)管力量的優(yōu)化配置，消除薄弱環(huán)節(jié)，構建農村食品安全的全方位監(jiān)管視角，其根本目標是實現(xiàn)食品安全監(jiān)管效率和風險防控能力的不斷提升。本文以舟山市為例，構建了一個漁農村食品安全問題系統(tǒng)，從內因和外因對食品安全的焦點問題進行確認，并就舟山市如何調動現(xiàn)有的基層農村資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，探索出了一條漁農村食品安全薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管“脫貧”之路。

鄉(xiāng)村全面振興是新時代新征程“三農”工作的總抓手，推進中國式現(xiàn)代化，必須堅持不懈夯實漁農村基礎。舟山市深刻理解準確把握在高質量發(fā)展是實現(xiàn)食品安全現(xiàn)代化的首要任務，也是促進共同富裕的內在要求，加強調查研究和政策謀劃，指導地方因地制宜積極探索，在全面筑牢漁農村食品安全監(jiān)管防線中促進農村共同富裕，提升漁農民食品安全獲得感。